Конституция – особый вид нормативного правового акта, являющийся стержнем правовой системы, основой правотворчества и правоприменения. Конституция закрепляет модель развития общества и государства, к которой надо стремиться.

В статье 116 Конституции определен и государственный орган, призванный обеспечивать контроль конституционности нормативных правовых актов в государстве, – Конституционный Суд Республики Беларусь.

С учетом данного конституционного положения в статье 6 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей закреплены задачи Конституционного Суда (далее, если не предусмотрено иное, – Суд): обеспечение верховенства Конституции и ее непосредственного действия на территории Республики Беларусь, соответствия нормативных правовых актов Конституции; утверждение законности в нормотворчестве и правоприменении.

Решение стоящих перед Конституционным Судом задач осуществляется путем реализации различных полномочий Суда. Одним из них стал обязательный предварительный контроль конституционности всех законов, принятых Парламентом, до подписания их Президентом Республики Беларусь. Данным полномочием Суд наделен, наряду и с некоторыми другими полномочиями, в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь» (далее – Декрет № 14).

Следует отметить, что усиление конституционного контроля, его возрастающая роль в государствах, расширение полномочий органов конституционного контроля, эффективное воздействие на законодательный процесс и правоприменительную практику – общемировая тенденция, а конституционное правосудие является ключевым элементом развития и реализации базовых ценностей, закрепленных в Конституции. Обязательный предварительный контроль конституционности законов осуществляется органами конституционного контроля и других стран и имеет в каждой стране свои особенности.

Так, предварительный контроль может осуществляться до принятия закона. В этом случае контролю подлежат не законы, а законопроекты. Подобного рода предварительный конституционный контроль осуществляется, как правило, неспециализированными органами конституционного контроля и характерен для некоторых европейских стран, например Финляндии и Румынии.

Предварительный контроль может осуществляться также после окончательного принятия закона специализированными органами конституционного контроля. Такая разновидность контроля применяется во Франции, Польше, Венгрии, Португалии, Беларуси, Казахстане и других странах.

Возможен и предварительный контроль после подписания закона, но до его вступления в силу (Княжество Андорра, Испания, кантон Жюра в Швейцарии).

Особенности предварительного конституционного контроля законов в нашей республике заключаются в следующем:

данный контроль носит обязательный характер. Он проводится не выборочно, не на основании инициативы какого-либо государственного органа или должностного лица, а в Конституционный Суд направляются для проверки конституционности все законы, представленные Президенту на подпись;

данный контроль законов осуществляется на стадии после принятия Парламентом, но до подписания их Президентом. Это позволяет Суду как органу судебной власти не вмешиваться в полномочия законодательной власти;

отсутствие сторон в процессе, отсутствие спора, необходимость подвергать предварительному конституционному контролю все нормы закона, предельно короткий срок рассмотрения дела в суде.

При проведении обязательного предварительного контроля Суд руководствуется следующими критериями конституционности.

Первый – соответствие норм закона принципам и нормам Конституции. При обязательном предварительном контроле проверяется конституционность закона вне связи с каким-либо конкретным делом, а на соответствие не только непосредственной норме Конституции, но и ее духу и целям, а также установленным в ней ценностям. Проверяется как содержание акта (его нормы), так и правильность формы акта и способа его принятия. Таким образом, осуществляется проверка соответствия содержания акта положениям Конституции, соблюдение конституционных требований относительно издания акта (входило ли издание акта в компетенцию органа, соблюдены ли при этом процедурные правила, в надлежащей ли форме принят акт).

Обеспечение полной реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц в принимаемых законах – главный ориентир при проверке их конституционности. В решении Суд указывает, какие права, свободы, интересы граждан, юридических лиц, закрепленные в Конституции, регулируются законом и в соответствующих случаях признает направленность закона на реализацию (создание механизма реализации) этих прав, свобод, интересов. Признавая конституционность принятого закона, Суд в отдельных случаях формулирует правовые позиции, касающиеся конституционно-правового смысла некоторых норм закона исходя из принципов и норм Конституции. Тем самым Суд способствует обеспечению понимания их подлинного содержания. Это важно для законодателя и правоприменителей, поскольку потенциал каждой нормы Конституции огромен, и наша общая задача – «вживлять» конституционные нормы в правоприменение.

Примером изложения правовой позиции Конституционного Суда, в которой раскрывается конституционно-правовой смысл нормы закона, рассматриваемого в порядке обязательного предварительного контроля конституционности, может быть позиция Суда в отношении понимания и применения термина «законодательство» в случае, если этот термин используется при установлении ответственности граждан и юридических лиц. Конституционный Суд в своих решениях неоднократно подчеркивал, что с учетом части первой статьи 23 Конституции ограничение прав и свобод возможно только в случаях, предусмотренных в законодательных актах.

Неконституционность норм закона может быть в полной мере установлена при проверке данных норм в порядке последующего контроля с учетом практики их применения. Однако при обязательном предварительном контроле Суд может предполагать, что при нечеткости, неопределенности нормы закона практика применения может исказить конституционно-правовой смысл данной нормы. Поэтому в ходе контроля, после выявления конституционной сущности нормы используется критерий правовой определенности, вытекающий из принципа верховенства права, закрепленного в части первой статьи 7 Конституции, означающий ясность, однозначность правовых норм, обеспечение единообразного применения норм на практике. Это второй важнейший критерий проверки конституционности.

Отдельными недостатками правового регулирования ряда отношений, выявленными Судом, в частности, являлись:

неопределенность, неточность, неясность содержания отдельных норм законов;

отсутствие механизма реализации предусмотренных законами норм;

большое число изменений и дополнений в ранее принятые законы, которые во многих случаях не носят сущностного характера, а обусловлены необходимостью терминологического уточнения;

принятие законов об основах регулирования общественных отношений в отдельных сферах (такой законодательный подход был оправдан на первоначальном этапе становления национальной правовой системы, когда при отсутствии законодательной базы законодатель определял основные начала, направления правового регулирования);

пробелы в правовом регулировании.

Так, руководствуясь критерием правовой определенности, Суд в решении от 28 апреля 2012 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Аб унясенні дапаўненняў і змяненняў у Закон Рэспублікі Беларусь «Аб ахове гістарычна-культурнай спадчыны Рэспублікі Беларусь» обратил внимание законодателя на необходимость обеспечения согласованности норм Закон Рэспублікі Беларусь «Аб ахове гістарычна-культурнай спадчыны Рэспублікі Беларусь» в части принудительного прекращения права собственности (права владения) на бесхозяйственно содержимую материальную историко-культурную ценность с соответствующими положениями Гражданского кодекса.

Третий критерий – соразмерность ограничений прав и свобод граждан, то есть оценка того, не влечет ли закрепленная в законе норма необоснованного ограничения прав и свобод, соблюдены ли интересы, определенные частью первой статьи 23 Конституции, при установлении ограничений.

Например, в вышеназванном решении от 28 апреля 2012 г. Суд, оценив нормы рассмотренного закона о выдаче разрешений на временный вывоз за границу Республики Беларусь движимых материальных историко-культурных ценностей, запрете отчуждать или передавать иным образом право собственности на историко-культурную ценность без согласования с областным (Минским городским) исполкомами и др., нашел их ограничивающими право собственности. При этом Конституционный Суд признал указанные ограничения отвечающими требованиям статьи 23 Конституции, поскольку они предусмотрены законом, являются социально оправданными в связи с тем, что направлены на достижение конституционно значимых целей, связанных с обеспечением прав и свобод других лиц в сфере культурной жизни, и не искажают сущности конституционного права собственности.

Учет правовых позиций Конституционного Суда способствует обеспечению единообразной правоприменительной практики, устранению в нормативных правовых актах пробелов, исключению в них коллизий и правовой неопределенности. В таких случаях Конституционный Суд выступает в качестве «позитивного» законодателя, потому что правовые позиции направлены на преодоление недостатков правового регулирования, служат ориентиром для законодателя в его деятельности и для правоприменителей при реализации закона.

Делая общий вывод о значимости обязательного предварительного контроля конституционности законов, можно констатировать, что он направлен на предупреждение нарушений Конституции в нормотворчестве, исключение возможных негативных социальных последствий действия норм законов, противоречащих Конституции, недопущение искажения конституционно-правового смысла норм при правоприменении. Это позволит избежать проблем, когда вступивший в силу закон признается неконституционным, сохранить престиж законодателя, что невозможно при последующем контроле, и, конечно, укрепить уверенность граждан в конституционности действующих в стране законов, а также обеспечить единообразие правоприменительной практики.

Со времени вступления в силу Декрета № 14 Конституционным Судом было принято 539 решений в рамках осуществления обязательного предварительного контроля конституционности. Все законы признаны соответствующими Конституции, но при этом выражено 79 правовых позиций, которые касаются конституционности применения норм.

Следует отметить, что в настоящее время реализованы правовые позиции Суда, касающиеся недостатков правового регулирования, содержащиеся в 9 решениях.

При этом, в частности, позиция Суда в отношении необходимости соблюдения Парламентом нормы части четвертой статьи 104 Конституции, закрепившей правила принятия программных законов, изложенная в решении от 27 декабря 2008 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственных и мобилизационных материальных резервов», осталась неучтенной. Суд в данном решении пришел к выводу, что, исходя из смысла части четвертой статьи 104 Конституции, положения о внесении изменений и дополнений в программные законы должны приниматься в виде отдельных законов. Включение таких положений в законы, предусматривающие внесение изменений и дополнений наряду с программными законами в иные законы, изменение которых требует простого большинства голосов от полного состава палат Парламента, может привести к правовым коллизиям, и что правовая норма, содержащаяся в части четвертой статьи 104, предполагает особый порядок внесения изменений и дополнений в программные законы.

Законы о военной доктрине Республики Беларусь являются программными законами. Однако, как отметил Суд в решении от 19 октября 2012 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам борьбы с терроризмом и противодействия экстремизму», в отношении порядка внесения этим законом изменений в Военную доктрину Республики Беларусь, утвержденную Законом Республики Беларусь от 3 января 2002 г., не учтена изложенная в решении от 27 декабря 2008 г. правовая позиция, согласно которой изменения и дополнения в программные законы должны приниматься в виде отдельных законов. Только принимая во внимание то, что рассмотренные в декабре 2008 г. и в октябре 2012 г. законы фактически были приняты более чем двумя третями голосов от полного состава палат Парламента, основания для признания данных законов не соответствующими Конституции отсутствовали.

Судом в его Регламенте, в том числе с учетом Декрета № 14, определены следующие стадии проведения предварительного конституционного контроля законов и формы конституционного судопроизводства.

1. Досудебная подготовка

Основанием для ее проведения является принятие проекта закона Палатой представителей Национального собрания в первом чтении. Если рассмотрение проекта закона объявлено срочным, то основанием для начала проведения досудебной подготовки является включение его в повестку дня сессии Палаты представителей. Досудебная подготовка осуществляется судьями Конституционного Суда, а также соответствующими структурными подразделениями Секретариата Конституционного суда. В ходе проведения досудебной подготовительной работы судья Конституционного Суда может истребовать необходимые документы и материалы, а специалистами Секретариата Конституционного Суда подготавливаются справочные материалы.

Решение о проведении досудебной подготовки принято исходя из того, что Декретом № 14 установлен сжатый срок – 5 дней со дня получения закона, для его рассмотрения. При этом более длительный срок установить проблематично, так как в Конституции определен срок подписания законов Президентом – 2 недели (часть шестая статьи 100 Конституции).

2. Судебное рассмотрение

В ходе проведения обязательного предварительного контроля проводится исследование конституционности двух категорий законов: законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию и законов, принимаемых в обычном порядке. Осуществление обязательного предварительного конституционного контроля законов возможно с использованием как письменной, так и устной формы судопроизводства.

В отношении осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов о внесении изменений и (или) дополнений в Конституцию в пункте 3 Декрета № 14 и, соответственно, в Регламенте Конституционного Суда установлена устная форма конституционного судопроизводства. В данном случае обязательный предварительный контроль конституционности законов осуществляется в порядке, установленном Регламентом Конституционного Суда для последующего конституционного контроля, в части, не противоречащей сущности обязательного предварительного конституционного контроля.

Рассмотрение Судом иных законов осуществляется с использованием письменной формы судопроизводства. Письменная форма конституционного судопроизводства предусматривает рассмотрение дела на основании исследования только письменных материалов без приглашения и заслушивания в судебном заседании представителей сторон, экспертов, специалистов и свидетелей. При использовании такой формы конституционного судопроизводства применяются общие правила рассмотрения вопросов в заседании Конституционного Суда.

В рамках рассматриваемой темы представляется оправданным остановиться на вопросе, который возник в юридической литературе и на практике после введения обязательного предварительного контроля конституционности, а именно о месте данного контроля в законотворческом процессе.

Одним из наиболее существенных признаков законотворческого процесса является его стадийность. Законотворческий процесс представляет собой именно совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, каждая из которых обладает своими особенностями, задачами, субъектами и направлена на решение конкретных целей.

Стадии должны характеризоваться последовательностью действий, их связанностью, обязательным характером и юридическим значением. Стадии нормотворческого процесса закреплены в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (статья 39).

Можно выделить три подхода к определению места обязательного предварительного контроля конституционности законов в законотворческом процессе Республики Беларусь: во-первых, он является самостоятельной стадией этого процесса; во-вторых, выступает в качестве отдельного этапа определенной стадии; в-третьих, не является частью законотворческого процесса.

Как уже указывалось, все стадии законодательного процесса направлены на достижение определенного юридического результата, общей цели – введения в силу нового закона. И осуществление Конституционным Судом обязательного предварительного контроля конституционности всех законов, принятых Национальным собранием Республики Беларусь, до подписания данных законов Президентом Республики Беларусь, с одной стороны, логически вписывается в общую цель законотворческого процесса.

Вместе с тем обязательный предварительный контроль конституционности преследует единственную специфическую цель – проверить закон на предмет его конституционности. Конституционный Суд, осуществляя обязательный предварительный контроль, безусловно, прикасается к законодательному процессу. Однако необходимо учитывать, что деятельность Конституционного Суда по осуществлению предварительного контроля по своей правовой природе существенно отличается от законодательной деятельности. Если основная задача – принятие закона – возложена на Парламент, Глава государства может активно вмешиваться в законотворческий процесс практически на всех его стадиях, то Конституционный Суд с учетом статьи 116 Конституции о сущности и целях конституционного контроля и учреждении Конституционного Суда как органа, осуществляющего контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве, не вмешивается ни в одну из стадий и не может являться участником законотворческого процесса.

Обязательный предварительный контроль конституционности законов, принятых Парламентом, до их подписания Президентом Республики Беларусь, является отдельным видом конституционного контроля, направленным на обеспечение стабильности Основного Закона государства, развития в законах конституционных ценностей, полноты правового механизма реализации конституционных прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц. Наряду с другими видами конституционного контроля он способствует утверждению верховенства Конституции, защите конституционных ценностей, прав человека, обеспечению верховенства права и развитию конституционной демократии.